Αντιμετωπίζοντας τη διαφθορά: Ο ρόλος των ΜΚΟ σε Ελλάδα και Ελβετία

Είναι οι Ενώσεις των Πολιτών μία ισχυρή αντίσταση στην κρατική διαφθορά;

Μπορεί μία οργανωμένη και ισχυρή Κοινωνία των Πολιτών να μειώσει τη διαφθορά σε μία χώρα διενεργώντας τους κατάλληλους ελέγχους (checks and balances);

Είναι μία ισχυρή Κοινωνία των Πολιτών ένδειξη λιγότερης διαφθοράς σε ένα κράτος;

Τι προβλέπουν οι νόμοι για τις ενώσεις των πολιτών (ΜΚΟ);

Η έρευνα

Τι μελετήσαμε;

Αναλύσαμε δύο εκθέσεις διεθνών φορέων για τη διαφθορά και εξετάσαμε το νομικό πλαίσιο των ΜΚΟ σε δύο χώρες:
την Ελβετία, χώρα με ελάχιστη διαφθορά στον δημόσιο τομέα, και την Ελλάδα, χώρα με υψηλό δείκτη κρατικής διαφθοράς.


Πώς διαλέξαμε τις χώρες που συγκρίνουμε;

Στην πρώτη έρευνα, συγκρίναμε τα πολιτικά δικαιώματα σε έξι χώρες. Από αυτές τις έξι, σύμφωνα με τις κατατάξεις της Διεθνούς Διαφάνειας και της Ευρωπαικής Επιτροπής, η Ελβετία είναι η χώρα με τη λιγότερη διαφθορά στο δημόσιο τομέα, ενώ η Ελλάδα μαζί με την Ιταλία και τη Βουλγαρία, είναι χώρες με υψηλό δείκτη διαφθοράς. Σε κάποιες περιπτώσεις, η Ελλάδα, παρουσιάζει περισσότερα φαινόμενα διαφθοράς.

Tι είναι και πώς μετριέται η διαφθορά;

Εξετάσαμε τα κριτήρια και τα αποτελέσματα της κατάταξης δύο διεθνών φορέων - οργάνων:
της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και της Διεθνούς Διαφάνειας.
Τα κριτήρια και η μεθοδολογία τους διαφέρουν.
(Και οι δύο εκθέσεις εξετάζουν τη διαφθορά αποκλειστικά

  1. στο εθνικό πλαίσιο
  2. στο δημόσιο τομέα δηλαδή την κατάχρηση εξουσίας από δημόσιο λειτουργό

Η έκθεση της Επιτροπής αφορά αποκλειστικά τα 28 κράτη μέλη της Ε.Ε. στα οποία δεν περιλαμβάνεται η Ελβετία γι’ αυτό και κρίθηκε αναγκαίο να εξεταστεί και η κατάταξη της Διεθνούς Διαφάνειας.)




Διεθνής Διαφάνεια


Πηγές
Βασίζεται σε δεδομένα από εξωτερικές πηγές (Bertelsmann Stiftung, Economist, Ελβετική ιδιωτική σχολή επιχειρήσεων IMD, ιδιωτική εταιρεία HIS κ.ά.)




Ορισμός
Ορίζεται ως η κατάχρηση εξουσίας που έχει ανατεθεί (“entrusted power”) για ιδιωτικό όφελος. Στην ουσία, περιορίζεται στον τομέα της κρατικής δημόσιας διαχείρισης:
  •  Χρειάζεται οι πολίτες να δωροδοκήσουν τους δημόσιους
      υπάλληλους;
  •  Υπάρχει διαφάνεια και λογοδοσία από την κυβέρνηση;
  •  Υπάρχει ελευθερία των μέσων ενημέρωσης και καλή εποπτεία
      των θεσμών;



Άξιο αναφοράς:
Δεν λαμβάνει υπόψη του:
  •  τη δωροδοκία στον ιδιωτικό τομέα
  •  την προστασία του εταιρικού απορρήτου
  •  τη συνθετότητα της διαφθοράς (π.χ. συμπράξεων δημόσιου και
      ιδιωτικού τομέα για τα δημόσια έργα).



Ευρωπαϊκή Επιτροπή


Πηγές
Βασίζεται στα αποτελέσματα του Ευρωβαρόμετρου 2013 (Ειδικό και Έκτακτο), δηλαδή στις απαντήσεις των πολιτών όσον αφορά τις αντιλήψεις περί διαφθοράς και εμπειρίες από περιστατικά διαφθοράς.




Ορισμός
Ορίζεται με την ευρεία έννοια, ως κάθε «κατάχρηση εξουσίας για ιδιωτικό όφελος».

Άξιο αναφοράς:
Η Ευρωπαική Επιτροπή αναφέρει ότι η διαφθορά ποικίλλει ως προς το είδος και την έκταση, ωστόσο δεν μπαίνει σε λεπτομέρειες, ενώ κυρίως εστιάζει στην αντίδραση των δημόσιων αρχών σε κρατικές περιπτώσεις διαφθοράς. Στην έκθεση, συμπεριλαμβάνει αναφορές:

   1. στην καταπολέμηση της δωροδοκίας στον ιδιωτικό τομέα
   2. τη χρηματοδότηση πολιτικών κομμάτων
   3. τη σύγκρουση συμφερόντων
   4. την καταπολέμηση του ξεπλύματος βρώμικου χρήματος



Καταλήγουν σε αντίστοιχα συμπερασμάτα οι 2 έρευνες;

Στις περισσότερες χώρες, η κατάταξη των χωρών σύμφωνα με τον Δείκτη Αντίληψης της Διαφθοράς (CPI), της Διεθνούς Διαφάνειας, τείνει να αντιστοιχεί με τις απαντήσεις που έδωσαν οι ερωτηθέντες του Ευρωβαρόμετρου.

Οι “χώρες - άκρα” της διαφθοράς

Διεθνής Διαφάνεια


  •  Οι χώρες με υψηλή διαφθορά: η Ελλάδα, η Βουλγαρία, η Ιταλία και η Ρουμανία, κατατάσσονται στην 69η θέση.
  •  Οι χώρες με τη λιγότερη διαφθορά: στην 1η θέση με τη λιγότερη διαφθορά έρχεται η Δανία και στην 5η, η Ελβετία.

Έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής*


  •  Οι χώρες με υψηλή αντιλαμβανόμενη διαφθορά είναι η Κροατία, η Τσεχική Δημοκρατία, η Λιθουανία, η Βουλγαρία, η Ρουμανία και η
      Ελλάδα.

  •  Ειδικά για την Ελλάδα:
      º  Το 93% θεωρεί ότι η δωροδοκία και η χρήση των γνωριμιών είναι συχνά ο ευκολότερος τρόπος για την εξυπηρέτησή τους από δημόσιες
          υπηρεσίες στη χώρα τους (Ευρωπαϊκός Μ.Ο. 73%)
      º  Διαφθορά στις επιχειρησεις: τα αποτελέσματα ανά χώρα δείχνουν τεράστιες διαφορές: διαφορά 89 ποσοστιαίων μονάδων μεταξύ του
          υψηλότερου (Ελλάδα: 99%) και του χαμηλότερου (Δανία:10%) επιπέδου αντίληψης της διαφθοράς.

  •  Οι χώρες με τη λιγότερη αντιλαμβανόμενη διαφθορά: Θετική αντίληψη και χαμηλή εμπειρία δωροδοκίας στη Δανία, τη Φινλανδία, το
      Λουξεμβούργο και τη Σουηδία. Σε πολύ λίγες περιπτώσεις, οι ερωτηθέντες στις χώρες αυτές ανέφεραν ότι αναμένονταν να προβούν σε
      δωροδοκία: 20% 29% 42% 44%.

*Η Ελβετία δεν περιλαμβάνεται, γιατί δεν είναι μέλος της Ε.Ε

Eλβετία - Eλλάδα: H σύγκριση δύο “κόσμων”

Ελβετία



1. Τι νομική μορφή μπορούν να έχουν (σωματεία, άτυπες ενώσεις, αστικές εταιρείες κ.τλ.);

Η ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι κατοχυρώνεται στο άρθρο 23 του Συντάγματος της Ελβετίας και μπορούν να είναι μόνο σωματεία (associations) ή ιδρύματα (foundations).

Οι ΜΚΟ, όπως οι ενώσεις ή άτυπες ομάδες, δεν είναι υπόλογες σε καμία δημόσια αρχή και δεν είναι εγγεγραμμένες σε κάποιο μητρώο.

Οι ενώσεις δεν υπόκεινται σε κανενός είδους έλεγχο, προληπτικό ή κατασταλτικό ούτε χρειάζονται κανενός είδους άδεια πριν την έναρξη των δραστηριοτήτων τους. Σε περίπτωση που οι ΜΚΟ έχουν τη νομική μορφή του "ιδρύματος", υπόκεινται μόνο σε έλεγχο ως προς τη χρήση των χρημάτων που διέθεσε ο ιδρυτής, δηλαδή αν η χρήση είναι σύμφωνη με τη βούληση του ιδρυτή. Οι περισσότερες όμως ΜΚΟ στην Ελβετία είναι ενώσεις / σωματεία.
2. Χρηματοδότηση
Υπάρχει η δυνατότητα να λαμβάνουν χρηματοδοτήσεις από τα Καντόνια και από την κεντρική κυβέρνηση.
3. Εποπτεία
Οι ενώσεις δεν υπόκεινται σε κανενός είδους έλεγχο, προληπτικό ή κατασταλτικό ούτε χρειάζονται κανενός είδους άδεια πριν την έναρξη των δραστηριοτήτων τους.Σε περίπτωση που οι ΜΚΟ έχουν τη νομική μορφή του "ιδρύματος", υπόκεινται μόνο σε έλεγχο ως προς τη χρήση των χρημάτων που διέθεσε ο ιδρυτής, δηλαδή αν η χρήση είναι σύμφωνη με τη βούληση του ιδρυτή. Οι περισσότερες όμως ΜΚΟ στην Ελβετία είναι ενώσεις / σωματεία.
4. Δυνατότητες παρέμβασης στην εξουσία
Οι ΜΚΟ στην Ελβετία μπορούν να παρέμβουν κατά την άσκηση της κρατικής εξουσίας με τα ίδια εργαλεία που είναι διαθέσιμα και στους πολίτες, όπως τις γραπτές αναφορές προς τις αρχές, τη συλλογή υπογραφών για τη διενέργεια δημοψηφίσματος και τη διοργάνωση λαϊκής νομοθετικής πρωτοβουλίας.

Ελλάδα



1. Τι νομική μορφή μπορούν να έχουν (σωματεία, άτυπες ενώσεις, αστικές εταιρείες κ.τλ.);
Στο άρθρο 12 του Συντάγματος κατοχυρώνεται το δικαίωμα του συνεταιρίζεσθαι για όλους τους πολίτες. Ωστόσο, το ισχύον νομικό πλαίσιο δεν προβλέπει ειδικές διατάξεις σχετικά με την ίδρυση και λειτουργία ΜΚΟ.

Μια ΜΚΟ μπορεί να λάβει τη νομική μορφή των προβλεπομένων από τον Αστικό Κώδικα μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου (ΝΠΙΔ), δηλαδή: της ένωσης προσώπων, της αστικής μη κερδοσκοπικής εταιρείας, του σωματείου, του (κοινωφελούς) ιδρύματος και της επιτροπής εράνων, καθώς και των ΝΠΙΔ μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα που προβλέπονται από ειδικούς νόμους.

Η απλούστερη μορφή την οποία θα μπορούσε να πάρει μία κίνηση πολιτών είναι αυτή της ένωσης προσώπων, η οποία δεν απαιτεί ουσιαστικά νομικές διατυπώσεις.
Σχετικά απλή είναι και η διαδικασία ίδρυσης αστικής μη κερδοσκοπικής εταιρείας, για τη σύσταση και λειτουργία της οποίας αρκούν δύο μόνον πρόσωπα. H συντριπτική πλειονότητα των ΜΚΟ στην Ελλάδα έχει τη νομική μορφή του σωματείου.

Ο όρος «Μη Κυβερνητικός Οργανισμός (ΜΚΟ)» έκανε για πρώτη φορά την εμφάνισή του στην ελληνική νομοθεσία στο νόμο για την ανάπτυξη του Εθνικού Συστήματος Κοινωνικής Φροντίδας (ν.2646/1998) και έπειτα στο νόμο για την αναπτυξιακή βοήθεια (ν.2731/1999).

Ωστόσο, η ελληνική νομοθεσία δεν περιλαμβάνει ορισμό της έννοιας, η οποία έχει διαμορφωθεί μόνο στην πράξη, μέσω κυρίως του αυτοχαρακτηρισμού οργανώσεων ως μη κυβερνητικών.

2. Χρηματοδότηση
Οι ΜΚΟ οφείλουν να προβλέπουν στο καταστατικό τουςτις πηγές χρηματοδότησής τους, οι οποίες ανάλογα με τη δραστηριότητά τους ενδέχεται να είναι τα έσοδα από συνδρομές μελών, δωρεές, χορηγίες, διαφημίσεις καταχωρημένες σε έντυπά τους, κρατική και ευρωπαϊκή χρηματοδότηση, διάθεση προϊόντων, διοργάνωση εκδηλώσεων, αξιοποίηση περιουσιακών στοιχείων κ.ά. Ελλείψει διαθέσιμων στοιχείων, δεν είναι δυνατό να αποκλεισθεί για κάποιες ΜΚΟ η εξάρτησή τους από μια μόνο πηγή χρηματοδότησης.

3. Εποπτεία
Μέχρι στιγμής το θεσμικό πλαίσιο είναι θολό. Στον νόμο 2557/97, του υπουργείου Πολιτισμού, απουσιάζει παντελώς η έννοια του απολογισμού όσον αφορά το έργο των Νομικών Προσώπων Ιδιωτικού Δικαίου, όπως οι ΜΚΟ.
Με νέο σχέδιο νόμου, προτείνεται η θεσμοθέτηση ενός συστήματος καταγραφής και εποπτείας των Κοινωφελών Οργανώσεων Πολιτών (ΚΟΠ), όπως θα ονομάζονται από εδώ και πέρα οι οργανώσεις που ανήκαν στην κατηγορία των ΜΚΟ. Εποπτική αρχή για όλες τις κοινωφελείς οργανώσεις ορίζεται το υπουργείο Εσωτερικών, με τη δημιουργία σχετικής διεύθυνσης, αρμόδιας να ελέγχει τις οργανώσεις και να επιβάλλει κυρώσεις.

Το νομοσχέδιο προβλέπει τη δημιουργία ειδικού μητρώου εποπτείας των ΚΟΠ που πληρούν κριτήρια διαφάνειας και σέβονται τη λογοδοσία.

4. Δυνατότητες παρέμβασης στην εξουσία
Οι ΜΚΟ στην Ελλάδα, δεν έχουν κάποια δυνατότητα παρέμβασης στους θεσμούς πέρα από τη δυνατότητα έγγραφων αναφορών, όμως τα σωματεία και οι ενώσεις μπορούν να καταθέσουν στη Βουλή πληροφοριακό υλικό όπου θα τα χρησιμοποιήσουν οι βουλευτές για να καταθέσει ερώτηση ή επερώτηση (που είναι ένας μηχανισμός κοινοβουλευτικού ελέγχου της κυβέρνησης). Δεν μπορούν όμως να παρασταθούν στη Βουλή.

Συμπεράσματα

Ελβετία



•  Αν και η Ελβετία, που είναι 5η στην κατάταξη της Διεθνούς
   Διαφάνειας ως χώρα με ελάχιστη διαφθορά στο δημόσιο τομέα,
   δε φαίνεται να υπάρχει κάποια συσχέτιση μεταξύ της
   μειωμένης κρατικής διαφθοράς και μίας δυνατής κοινωνίας
   των πολιτών.

•  Η κυριότερη μορφή των Ενώσεων των Πολιτών είναι τα σωματεία
   και τα ιδρύματα.

Όμως τα ιδρύματα:
    º  δεν έχουν μέλη όπως τα σωματεία και άλλες ενώσεις,
    º  δεν διέπονται από δημοκρατικές διαδικασίες λήψης αποφάσεων,
    º  δεν έχουν ευελιξία και
    º  το κυριότερο μέλημα της διοίκησης είναι η διάθεση των
        χρημάτων σύμφωνα με τη βούληση του ιδρυτή.

•   Οι Ελβετικές ΜΚΟ λειτουργούν όπως κάθε άλλη πολιτική ομάδα ή
    lobby. Θεωρούνται ανεξάρτητες ομάδες και το κράτος
    δεν παρεμβαίνει στη λειτουργία τους.

Άξιο αναφοράς:
Βασική διαφορά με τις Ελληνικές ενώσεις πολιτών είναι η δυνατότητά τους να χρησιμοποιήσουν τη διαδικασία της νομοθετικής πρωτοβουλίας και τη διενέργεια δημοψηφίσματος, μέσα συμμετοχής που διαθέτουν και τα φυσικά πρόσωπα στην Ελβετία.

Ελλάδα



•  Η δραστηριότητα των ΜΚΟ αυξάνεται ραγδαία τα τελευταία
   χρόνια, ως προς το ρόλο τους την ενίσχυση της διαφάνειας στον
   δημόσιο τομέα.
   Όμως:
•  Δεν έχουν στη διαθεσή τους δυνατά εργαλεία ώστε να ασκούν
    έλεγχο στο κράτος.
•  Οι ΜΚΟ έχουν ρόλο συμβουλευτικό και ως εκ τούτου, πιο ασθενή
    συμμετοχή.
•  Φορτισμένο κλίμα ως προς τη διαφάνεια των ίδιων των ΜΚΟ.

Καλά νέα;
Εν αναμονή νέου νόμου που θα ξεκαθαρίζει το τοπίο των ΜΚΟ.